Прокуратура как самостоятельный государственный институт была учреждена Петром I в 1722 г. Указ Петра I от 12 января 1722 г. гласил: «Быть при Сенате генерал-прокурору».
Прокуратура задумывалась Петром I как надзирающий орган за правопорядком, деятельностью государственных органов, как «око государево». Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов императора, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами в достаточной степени защитить свои интересы .
Законность. 1992. N 1. С. 28 — 30.
И до 1864 г. прокурорский надзор осуществлялся не только за соответствием закону деятельности поднадзорных органов, но и надзор вообще за их деятельностью, в том числе за поведением чиновников. С начала проведения правовой реформы 1864 г. полномочия прокурора были сужены в интересах укрепления судебной системы.
Царская прокуратура была упразднена в 1917 г. Декретом о суде N 1, и до 1922 г. прокуратура в России отсутствовала, поскольку молодое Советское государство видело в ней оплот царских порядков и монархических законов.
И в первое время сама мысль о восстановлении прокуратуры считалась реакционным поползновением. Однако объективные условия возродили в 1922 г. прокуратуру в России.
В числе основных причин такого возрождения определялась необходимость единой общероссийской законности, единого централизованного органа, осуществляющего надзорные функции.
В советский период прокуратура была чрезмерно идеологизирована, фактически надзирала за исполнением постановлений партии и правительства, выполняя эту функцию и при осуществлении надзора за судами.
Положение прокурора в гражданском судопроизводстве было определено законодателем как положение должностного лица, осуществляющего надзор за всем, что происходит в суде, в том числе и за деятельностью самого суда на всех стадиях рассмотрения дела, включая надзор за соблюдением сроков рассмотрения дел и исполнением решений.
Согласно ст. 12ГПК РСФСР в редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 августа 1980 г. , прокурор был обязан во всех стадиях гражданского судопроизводства своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили.
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1980. N 32. Ст. 987.
Такое положение прокурора несло в себе противоречие с рядом норм и принципов гражданского процессуального права, на что обращалось внимание в литературе . Это противоречие должно было найти свое разрешение в законодательном порядке, и в нормативных актах стали появляться нормы, по-иному, нежели ГПКРСФСР, определяющие положение прокурора в гражданском процессе.
См., например: Жуйков В.М. Права человека и власть закона. С. 160 — 161.
Такие изменения были впервые отражены в Федеральном законеот 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в котором уже не упоминалось об осуществлении прокурором надзора за рассмотрением гражданских дел судами, а указывалось на то, что прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, рассматривают жалобы на вступившие в законную силу судебные решения .
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
В Конституции РФ 1993 г. деятельность органов прокуратуры регламентируется ст. 129, включенной в раздел «Судебная власть», хотя прокуратура не входит в систему судебной власти.
Согласно ст. 129 Конституции РФ, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Организация и порядок деятельности прокуратуры регламентируются федеральным законом .
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
Федеральный закон»О прокуратуре Российской Федерации» был принят в 1992 г. и действует в настоящее время в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями.
Согласно п. 4 ст. 27Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Непосредственно участие прокурора в гражданском процессе регламентируется ст. 35 — 36Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.
Прокурор или его заместитель, независимо от участия в судебном разбирательстве, вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу, и принести протест на незаконное или необоснованное решение суда.
Указанные нормы Федерального закона»О прокуратуре Российской Федерации» существенно противоречатГПКРФ, которым, в частности, не предусмотрено право прокурора на обращение в суд в защиту государственных и общественных интересов, право истребования из судов гражданских дел, принесения протестов по любому делу, независимо от участия в нем прокурора, а также право на вступление в дело (для дачи заключения) по любому делу, если этого требуют защита прав граждан и охраняемые законом интересы общества и государства.
Сравнительный анализ различий в правовой регламентации участия прокурора в гражданском процессе по ГПКРФ и Федеральномузакону»О прокуратуре Российской Федерации» приведен, в частности, в статьеВ.М. Жуйкова»ГПК РФ: порядок введения в действие» .
См.: РЮ. 2003. N 2. С. 5 — 6.
Участие прокурора в гражданском судопроизводстве в настоящее время существенно ограничено. Прокурор не осуществляет надзор за рассмотрением судами гражданских дел. Статья 12ГПК РСФСР, закрепляющая надзорные функции прокурора в гражданском судопроизводстве, исключена Федеральнымзакономот 7 августа 2000 г.
N 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» и не воспроизведена в новомГПКРФ.
Прокурор участвует в деле для дачи заключения в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций только по тем делам, которые прямо указаны в ГПКРФ и других федеральных законах.
В настоящее время прокурор лишен права на вступление в дело для дачи заключения по своей инициативе. Суд также не может инициировать участие прокурора в деле, если это прямо не предусмотрено законом.
Прокурор вправе обращаться в суд с иском (заявлением) в интересах конкретного гражданина лишь в том случае, если последний по уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Обращение прокурора в суд с заявлением в защиту неопределенного круга лиц или интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований закон не ограничивает (ст. 45ГПК РФ).
Не имеет прокурор и полномочий по истребованию из судов гражданских дел. Это основано на конституционном принципе равенства сторон: таких прав нет и у других лиц, участвующих в деле.
Прокурор не наделен также правом принесения протестов по делам. Лишь в тех случаях, когда прокурор участвовал в деле либо его участие в деле предусмотрено законом, прокурор вправе принести апелляционные, кассационные представления (ст. 320,336ГПК РФ).
Должностные лица органов прокуратуры могут обратиться в суд надзорной инстанции с представлениями о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений только в том случае, если в рассмотрении дела участвовал либо вправе был участвовать прокурор (ст. 376ГПК РФ).
Надзорные представления прокурора, в отличие от существовавшего ранее порядка принесения протеста на судебные постановления, вступившие в законную силу, рассматриваются в суде надзорной инстанции по тем же правилам, что и надзорные жалобы сторон. Это означает, что прокурор не вправе передавать дело на рассмотрение по существу в суд надзорной инстанции. Таким правом наделены в настоящее время лишь судьи (председатель и его заместители) соответствующих Верховных Судов субъектов РФ, Верховного Суда РФ.
Таким образом, изменение соотношения принципов гражданского судопроизводства в пользу принципов диспозитивности и состязательности существенным образом отразилось на положении и роли прокурора в гражданском процессе. Ранее при доминирующей роли принципа социалистической законности и объективной истины прокурор фактически был центральной фигурой в гражданском процессе, поскольку являлся должностным лицом, специально уполномоченным государством на осуществление прокурорского надзора за законностью судебных решений, актов и действий. В настоящее время без умаления роли прокурора в гражданском процессе качественно изменилось его положение.
Центральными фигурами в процессе стали непосредственно спорящие субъекты — стороны. Процесс затевается ими и протекает в целом по их усмотрению, в зависимости от их воли.
Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами должно учитывать изменения в гражданском процессуальном законодательстве; все процессуальные действия прокурора, направленные на движение гражданского процесса, должны определяться инициативой спорящих сторон в том случае, если спор не имеет государственного либо общественного значения.
Ограничение участия прокурора в гражданском процессе основано на Концепции судебной реформы в РСФСР, утвержденной Постановлением ВС РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1, согласно которой возможность неограниченного участия прокурора в гражданском судопроизводстве противоречит принципу независимости судей и подчинения их только закону.
Однако, как справедливо отмечено М.С. Шакарян, в современных условиях, когда государство не может обеспечить реализацию конституционного положения о праве каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в предусмотренных законом случаях — бесплатно, ограничение участия прокурора, осуществляющего правозащитную функцию в гражданском судопроизводстве, преждевременно .
См.: Гражданское процессуальное право: Учебник / Под ред. М.С. Шакарян. М.: Велби; Проспект, 2005. С. 93.
В целом роль прокурора в гражданском процессе представляется нам как одна из гарантий соблюдения законности при осуществлении правосудия по гражданским делам, защиты прав и законных интересов граждан, нуждающихся в особой социальной поддержке, а также государственных и общественных интересов.
В современном гражданском процессе прокурор является должностным лицом, представителем государства, он наделен комплексом процессуальных прав и обязанностей в целях содействия методами прокурорского надзора осуществлению правосудия, защиты конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, нуждающихся в особой социальной защите, а также общества и государства.
Формы участия прокурора в гражданском процессе:
- обращение с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов публично-правовых образований или
- вступление в процесс и дача заключений по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами.
Таким образом, прокурор участвует в гражданском судопроизводстве в двух формах:
- когда он начинает процесс (обращение в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц);
- когда вступает в процесс, уже начатый другими лицами (определение суда о необходимости его привлечения к делу).
Информационное письмо Генпрокуратуры РФ от 27.01.2003 N 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» устанавливало, что полномочия по участию в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором в трех формах:
- путем обращения в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, — как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;
- путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;
- путем подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.
Однако ст. 320 ГПК РФ четко определяет, что право принесения апелляционного представления принадлежит прокурору, участвующему в деле (т.е. уже либо обратившемуся в суд, либо вступившему в процесс ).
В ч. 1 ст. 45 ГПК не названы материально-правовые отношения, по которым прокурор может подать заявление в суд , а указываются лишь лица, в защиту прав которых может выступать прокурор.
Такая формулировка процессуального закона открывает довольно широкий простор для прокурорского усмотрения. Тем не менее, в ряде других законов и в самом ГПК есть конкретные случаи, когда прокурору предоставлено право обращаться в суд исходя из особенностей материально-правовых отношений.
Что касается вступления прокурора в уже начатый процесс , то в ч. 3 ст. 45 ГПК дается перечень дел, вытекающих из различных материально-правовых отношений, по которым участие прокурора предполагается.
К ним относятся дела о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также иные дела, предусмотренные ГПК и другими федеральными законами. По этим делам прокурор дает заключение, осуществляя тем самым свои полномочия по надзору за соблюдением законности .
В ряде статей ГПК указывается на необходимость участия прокурора при рассмотрении отдельных категорий гражданских дел. К ним относятся дела:
- об установлении усыновления (ст. 273 ГПК);
- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК);
- об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК);
- о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке (ст. 277 КАС РФ).
Если федеральные законы не предписывают необходимости участия прокурора в гражданском судопроизводстве, то прокурор самостоятельно принимает решение о необходимости участия в том или ином деле.
Правовое положение прокурора в гражданском процессе
К лицам, участвующим в деле, ст. 34 ГПК РФ относит и прокурора.
Прокурор всегда выступает в гражданском процессе как самостоятельный его участник. Он является представителем государства и защищает публичные интересы, следит за соблюдением законов.
Закон не наделяет прокуроров функцией надзора за деятельностью судов по осуществлению правосудия. В этом выражается одно из проявлений конституционного принципа независимости судей (ст. 120 Конституции РФ).